“Crisis” de gobierno y desempeño gubernamental: Una (sintética) evaluación del primer trienio de la gestión de Enrique Peña Nieto Miguel Armando López Leyva

 

El episodio reformista

 

1. Hasta mediados de 2014, el presidente Enrique peña Nieto (EPN) transmitía una imagen que parecía exitosa: la de un presidente reformista, incluso modernizador, arrojado por lograr cambios muy importantes en sus primeros dos años de gobierno. Para entonces, habían sido negociadas y aprobadas 10 reformas, “estructurales” o “transformadoras” como se les ha llamado desde el gobierno. Eran, en orden cronológico de promulgación: la educativa, la de Ley de Amparo, la de telecomunicaciones, la hacendaria, la energética, la financiera, la política, la de transparencia la del CNPP y la de competencia económica.

2.  La mitad de estas reformas se promulgaron en 2013, la otra en 2014; la mitad requirió reformas a la Constitución: la educativa, la de telecomunicaciones, la energética, la política y la de transparencia; salvo ésta última, todas ya tenían su legislación secundaria aprobada. Las reformas que mayor controversia generaron son las de mayor disenso en sus votaciones en el Congreso de la Unión (reformas energética y hacendaria); las que tuvieron mayorías abrumadoras fueron las reformas: educativa, la de transparencia, la del CNPP y la nueva Ley de Amparo. Esto indicaba, a simple vista, que la operación política con la que se lograron estas importantes transformaciones, mediante la suscripción del Pacto por México, fue exitosa, dado que permitió reducir las disidencias de manera más institucional y menos contenciosa, si se juzga por la postura del Partido de la Revolución Democrática (PRD) (Vid. López Leyva, 2015). Es de llamar la atención que la reforma que había quedado estancada en las negociaciones era la de combate a la corrupción, una de las promesas de campaña de EPN cuando era candidato a la Presidencia.

 

Los acontecimientos del último año: implicaciones y respuesta gubernamental

 

3.  A partir de septiembre de 2014 el panorama cambió. Los acontecimientos que se suscitaron mostrarían la relevancia, de una forma inusitada, de la omisión deliberada de la lucha contra la corrupción. La movilización social en torno a la desaparición, el 26 de septiembre, de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, y la revelación periodística de un posible conflicto de interés del Presidente por la adquisición y posesión de una casa de su esposa (“Casa Blanca”, como se le denominó), la ex actriz Angélica Rivera, marcaron al gobierno de la República de forma negativa. El impacto que se reflejó en los medios así como el clamor y resonancia (nacionales e internacionales) que suscitaron ambos casos, son representativos del hartazgo de ciudadanos y sectores sociales hacia la impunidad, característica de nuestro sistema de justicia desde tiempo atrás, y de la colusión gubernamental, un fenómeno que demostró ser más profundo de lo que se imaginaba. Justo porque impunidad y colusión son dos síntomas o expresiones visibles de la corrupción, lo que se puso en tela de juicio fue la vigencia del Estado de derecho, uno de los fundamentos indispensables de cualquier democracia. Aunado a ello, el posible conflicto de interés señalado puso de relieve otra dimensión central de este tipo de régimen político: el desempeño de las instancias de rendición de cuentas en todos los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Dicho de otro modo: si no existen mecanismos para vigilar que los funcionarios públicos actúen con probidad y, cuando no lo hagan, sean sancionados, el espacio para la discrecionalidad se enraiza y alienta la comisión -e impunidad- de actos ilícitos

4.  Frente a ambos acontecimientos, el gobierno de EPN alistó una batería de respuestas que resultaron, a la luz de sus efectos prácticos, francamente insuficientes.

A) Sobre la desaparición de los normalistas: la investigación que emprendió la Procuraduría General de la República (PGR) llevó a determinar, cuatro meses después de los hechos, que un grupo criminal había privado de su libertad a los estudiantes, los había asesinado para después incinerados y arrojarlos al río San Juan. En lo que parecía un llamado a “cerrar el caso”, el titular de la dependencia afirmó lo siguiente: “Esta es la verdad histórica de los hechos, basada en las pruebas aportadas por la ciencia, como se muestra en el expediente, y que ha permitido ejercitar acción penal contra los 99 involucrados que han sido detenidos hasta hoy. Permitiendo el actuar del Ministerio Público de la Federación, que ha solicitado la imposición de las penas más altas que la legislación contempla” (La Jornada, 28/I/2015).

La muestra más clara de la insuficiencia de esta respuesta ha sido el reciente informe del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIDH, conformado para dar apoyo a las investigaciones del caso. Sin entrar en detalles, este grupo ha concluido (preliminarmente) que los 43 normalistas desaparecidos no eran parte del crimen organizado, no fueron a Iguala a boicotear un acto político de María de los Ángeles Pineda -esposa del Alcalde José Luis Abarca- ni fueron incinerados en un basurero de Cocula, Guerrero (Reforma, 07/IX/2015). Éste ha sido un fuerte golpe a la credibilidad del gobierno, pues puso en entredicho la postura oficial, la de la verdad histórica, la cual tenía la obvia intención de disipar o, cuando menos, minimizar el problema de los estudiantes desaparecidos. A contrapelo de esta intención, el tema se ha mantenido entre la opinión pública y los medios de comunicación, a casi un año del trágico suceso, y las dificultades para llegar a una conclusión fiable, que cuente con la anuencia de los padres y madres de familia, permiten asumir que este proceso no tendrá un final cercano.

B) Sobre el posible conflicto de interés: el Presidente nombra a Virgilio Andrade como Secretario de la Función Pública, a quien le encomienda la investigación sobre el tema así como el de su Secretario de Hacienda, quien se había visto involucrado en una situación similar. En el acto del nombramiento, EPN hace la encomienda primero exculpándose: “el Presidente no otorga contratos, no adjudica compras ni obras, tampoco participa en ningún comité de adquisiciones, arrendamientos o servicios. Y no obstante estas aclaraciones, soy consciente de que los señalamientos realizados generaron la apariencia de algo indebido, algo que, en realidad, no ocurrió”, para después pedir a su subordinado lo investigue: “reafirmando mi absoluto compromiso con la transparencia y la rendición de cuentas, he solicitado a la Secretaría de la Función Pública que investigue y resuelva si hubo o no conflicto de interés en las obras públicas o contratos otorgados por dependencias federales a las empresas que celebraron compra-ventas de inmuebles con mi esposa, con el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con un servidor” (La Jornada, 04/02/2015). Casi seis meses después, el Secretario presenta los resultados en los que, como era de esperarse, exculpa a ambos funcionarios de conflicto de interés prácticamente en los mismos términos de la exculpación de EPN: “durante el tiempo del encargo del Presidente, ni él ni su esposa han adquirido bien inmueble alguno… ningún contratista se encuentra directamente vinculado, regulado o supervisado” por el Presidente (La Jornada, 22/08/2015).

C) Sobre ambos casos: una respuesta mixta, es decir, que atendía los dos acontecimientos, fue la propuesta presidencial, a finales de noviembre de 2014, de un decálogo, más precisamente, un “plan de acción” en materia de seguridad, justicia y combate a la corrupción. Las expresiones vertidas por EPN enfatizaban en lo ocurrido en Ayotzinapa, pero algunas de las medidas anunciadas se dirigían al meollo de la discusión pública en ambos casos: la corrupción. El decálogo consistía en las siguientes medidas: Expedir una Ley contra la Infiltración del Crimen en Autoridades Municipales, 2. Redefinir las competencias de cada autoridad en el combate al delito, tomando en cuenta las fortalezas institucionales de cada orden de Gobierno, 3. Crear Policías Estatales Únicas, empezando en los estados de Guerrero, Michoacán, Jalisco y Tamaulipas; 4. Crear un número único para solicitar auxilio en caso de emergencias en todo el País, el cual puede ser el 911; 5. Crear una Clave Única de Identidad para todos los mexicanos; 6. Implementar un operativo especial en la región conocida como Tierra Caliente en Guerrero y Michoacán; 7. Impulsar reformas para hacer efectivo el derecho humano y enriquecer la justicia cotidiana; 8. Expedir leyes generales en materia de tortura y desaparición forzada; 9. Aprobar leyes y reformas en materia de combate a la corrupción, y 10. Desarrollar un portal de información sobre proveedores y contratistas de toda la Administración Pública Federal. Esta tarea quedaría a cargo de la Secretaría de la Función Pública (Reforma, 28/XI/2014)

5.  Cabe decir que, de parte del propio Presidente, ha habido un reconocimiento tardío al reto que le representan las dificultades para aclarar los acontecimientos referidos. Pero su actitud general se inclina por no reconocer públicamente errores en sus decisiones o de sus funcionarios, y lo ha hecho sólo después de múltiples críticas y presiones sociales. Más aún, en su praxis política, EPN ha dejado en claro que no se mueve por presiones y que cambia sólo lo que quiere cambiar y cuando quiere; por ejemplo, al mantener en su cargo al Secretario de Gobernación después de la fuga de Joaquín “El Chapo” Guzmán, funcionario que tiene el control de la seguridad pública del país; y al hacer su primer relevo serio en su gabinete mucho tiempo después de las críticas a la gestión de varios funcionarios, pero sin cambiar a los que han tenido un desempeño controvertido (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) o a los que considera pilares en su forma de operación (Gobernación y Hacienda), aunque su desgaste al frente de las dependencias sea notorio.

6.  En enero de 2015, el diario británico, The Economist (<www.economist.com>), teniendo como claros referentes los casos reseñados en los puntos anteriores, formuló en una frase contundente el problema del gobierno federal, formulación que tuvo amplias repercusiones públicas: “el presidente que no entiende, que no entiende” (el artículo llevó el sugerente título de “El pantano mexicano”). En septiembre de este mismo año, con motivo de su tercer informe de gobierno, ha aparecido un asomo de autocrítica en referencia a ellos, quizás percatándose del daño en su imagen internacional. En sus palabras: “El último año ha sido difícil para México… Quiero hablarles, de lo que nos molesta y perturba como sociedad, de lo que nos afecta y preocupa como mexicanos. Los hechos ocurridos en Iguala o la fuga de un penal de alta seguridad, nos recuerdan situaciones de violencia, crimen o debilidad del Estado de Derecho… Señalamientos de conflictos de interés, que incluso involucraron al Titular del Ejecutivo, así como denuncias de corrupción en los órdenes municipal, estatal y federal, y en algunos casos en el ámbito privado, han generado molestia e indignación en la sociedad mexicana” (Reforma, 03/IX/2015). Esto refleja un cambio en los últimos meses: ante una sensación extendida de desconfianza e incredulidad, el primer mandatario ha debido proteger su “legado reformista” ante el riesgo de ser relegado por la indignación y el malestar por los citados casos, mostrando que entiende las críticas y las asume como parte de la democracia. Sus discursos de mediados de sexenio se han volcado hacia ese reconocimiento.

 

Algunos desafíos de los principales actores políticos

 

7.  Dicho lo anterior, ¿cómo restaurar la confianza y credibilidad en el gobierno? Este es el primer desafío que enfrenta. Aunque ambos problemas tienen ya tiempo asentados en la opinión ciudadana a nivel de las instituciones políticas, la coyuntura reciente los ha acentuado enormemente. Es sabido que las instituciones políticas y las de impartición de justicia poseen los niveles más bajos en la evaluación de la confianza ciudadana. De acuerdo con Consulta Mitoksky (<www.consulta.mx>), las cinco instituciones de confianza más baja son: la policía, los senadores, los sindicatos, los diputados y los partidos políticos (tendencia entre 2004 y 2014); la Presidencia de la República está en las de confianza media, apenas arriba del límite del anterior rango, junto con la Corte (SCJN), las cadenas de televisión, el Instituto Federal Electoral (IFE, hoy INE), los bancos y los empresarios. Los acontecimientos del último año singularmente involucran a dos de las instituciones de baja confianza (policía y partidos) y a uno de confianza media (la Presidencia de la República).

8.  El desafío del gobierno puede evaluarse por el tamaño de la percepción que genera su gestión. Nuevamente de acuerdo con Consulta Mitoksky (<www.consulta.mx>), la desaprobación ha crecido: del 35% que lo desaprobaba en diciembre de 2012 (54% lo aprobaba), ha pasado al 61% en agosto de este año (36% lo aprueba); el cruce de tendencia ocurrió en noviembre de 2013, se mantuvo estable hasta mayo de 2014 hasta el declive y la ampliación de la brecha en noviembre (57% desaprueba contra 41% aprueba). No obstante, un matiz necesario para establecer la evaluación en su justa dimensión: EPN no es el peor presidente evaluado en la región. De 21 mandatarios evaluados a mediados de este año, está en el lugar 12 (39%), por encima de Canadá (32%), Guatemala (30%), Chile (29%), Colombia (28%), Venezuela (26%), Paraguay (25%), Costa Rica (20%), Perú (17%)y Brasil (10%).

9.  ¿Cómo entender esta disociación entre el impulso y logro de reformas que presume el Presidente y una evaluación tan baja a su gestión? La apuesta del Presidente parece dirigirse hacia maximizar los resultados, en sus términos, acelerar el ritmo de aplicación de las reformas a fin de conseguir que se sientan sus beneficios. Pero el problema parece ser de otra índole, y es aquí donde quizás esté la falla mayor: el Presidente gobierna con los parámetros del “viejo” régimen, a pesar de que ese régimen ya dejó de existir -o cuando menos se transformó de forma sustancial-. Para decirlo de otro modo: existe una disociación entre el ejercicio del poder presidencial y los ciudadanos. Para restaurar el daño hace falta una visión y práctica de la política diferentes, que transmitan confianza y certidumbre.

10.  En ese sentido, el cambio de percepciones no es asunto inmediato. El gobierno de EPN parecía gozar del “beneficio de la duda” en su gestión, sobre todo por el logro tan inusitado de las reformas negociadas y aprobadas en los primeros dos años, pero a raíz de la desaparición de los normalistas y del posible conflicto de interés, ese beneficio parece haberse disipado. Esta “crisis” de gobierno sólo podrá remontarse con acciones agresivas en contra de la impunidad y la violencia, que muestren un compromiso serio con el Estado de derecho y la transparencia. Hasta el momento no hay signos de que este gobierno camine hacia allá. Las 10 medidas que anunció el Presidente en el marco de su tercer informe de gobierno están lejanas de afrontar estos retos, ya no de su gobierno, sino de la democracia mexicana; responden en parte, aunque formulados en forma vaga, a los acontecimientos recientes pero más claramente a su agenda reformista, a juzgar por su contenido: nuevas leyes para fortalecer el Estado de derecho; acuerdo nacional para la justicia cotidiana; impulso a zonas económicas especiales; apoyo a pequeños productores rurales; colocación de bonos en la Bolsa Mexicana de Valores para financiar infraestructura educativa; programa de inglés en educación básica; creación de la Secretaría de Cultura para optimizar la inversión en la materia; presupuesto realista para 2016; creación de un Fideicomiso de Inversión destinado a proyectos en materia energética y de infraestructura, y certificados de Proyectos de Inversión para que fondos de pensiones o inversionistas institucionales participen en proyectos; y plan de austeridad (Reforma, 03/IX/2015).

11.  El Pacto por México, un mecanismo de “concertación” que operaba de manera efectiva pero informal, por arriba del Poder Legislativo, dejó de funcionar desde mediados de 2014. Ahora quedan una serie de leyes secundarias (están pendientes la de Transparencia, de Protección de Datos Personales, de Archivos, así como la legislación sobre el Sistema Nacional Anticorrupción), para lo cual se requiere sólo una mayoría simple, mayoría que el PRI puede construir con la ayuda de sus aliados, el Verde y Nueva Alianza en la Cámara de Diputados, no así en la Senadores, donde tiene que construir mayoría con otros partidos. Recordemos que el Congreso quedó integrado de la siguiente forma:

Cámara de Diputados
LXIII Legislatura
(2015-2018)

Partido Curules
PRI 203
PAN 108
PRD 55
PVEM 47
Morena 35
Movimiento Ciudadano 25
Nueva Alianza 11
Encuentro Social 8
PT 6
Independiente 1
Sin definir 1

Fuente: Reforma, 24/VIII/2015.

PRI + PVEM + Nueva Alianza = 261 votos posibles de 499 diputados (la mitad más uno son 251).

Cámara de Senadores
LXIII Legislatura
(2015-2018)

Partido Curules
PRI 54
PAN 38
PRD 21
PVEM 7
PT 6
Independiente 2

Fuente: www.senado.gob.mx

PRI + PVEM = 61 votos posibles de 128 senadores (la mitad más uno son 64).

¿Será suficiente esta configuración de fuerzas en el Congreso para sostener como legítima la narrativa reformista? Se corre el riesgo de que la ausencia del elemento que le dio potencia a las reformas, la negociación con la oposición y el acuerdo en los temas fundamentales, se convierta ahora en un déficit que ponga en duda su alcance. Por la agenda de asuntos propuestos en el más reciente informe de gobierno, la idea es “poner en práctica” a plenitud las reformas para que propio éxito contribuya a mejorar la legitimidad del gobierno

12.  A nivel de los partidos políticos, hay también desafíos en lo inmediato. En el PRI, el cambio de dirigencia ha reafirmado el carácter jerárquico y cohesionador que tiene la Presidencia de la República. Si bien no puede decirse que el partido es el mismo de hace 15 años, cuando perdió la presidencia, si es aceptable afirmar que la unidad es más fácil de lograr cuando tienen el poder que cuando no lo tienen. Quizás una novedad en estos tiempos es la importancia que tienen ciertas figuras (Manlio F. Beltrones, Emilio Gamboa), las cuales sobrevivieron al desahucio cuando el partido era oposición (2000-2012), y que lograron asentarse como cabezas de poder reales, junto con los gobernadores. Prueba de ello, la designación de Beltrones como dirigente nacional del PRI, personaje nada cercano a EPN (como lo era su antecesor, César Camacho), pero lo suficientemente funcional a los propósitos del gobierno. El reto estará en procesar la sucesión presidencial sin que Beltrones sea visto como potencial candidato, y que esta potencialidad le brinde una plataforma de acción que limite a los otros posibles contendientes.

En el PAN, el cambio de dirigencia apunta hacia un endurecimiento del discurso y la práctica, con la llegada del alfil del presidente anterior, Gustavo Madero. Ricardo Anaya parece estar en la lógica de deslindar al partido de la gestión del gobierno federal. La batalla contra la corrupción apunta a ser su tema en el Legislativo y quizás uno de los fundamentales para la próxima campaña presidencial, dado que se trata del flanco débil del Ejecutivo, tanto por la tardanza en impulsar reformas en este punto, como por los “escándalos” en los que se ha visto involucrado.

Finalmente, en el PRD la pérdida es mayor. Indican las cifras electorales que ha dejado de ser un partido grande para ser ahora uno mediano (su bancada en la Cámara de Diputados es poco mayor a la del PVEM). Su reto es doble: hacia el gobierno, mostrar distancia crítica a fin de hacer un deslinde claro de los resultados de las reformas procesadas mediante el Pacto por México; hacia el electorado, definirse como una alternativa de izquierda que, sin ser lopezobradorista, tenga un perfil claro e identidad precisa. Paradójicamente, la falta de liderazgos efectivos que dejó el control del partido en personajes de menor rango ha mostrado ser una carencia, pues aquellos, para bien o para mal, pesaban mucho para dar coherencia y unión.

 

Referencias

 

López Leyva, Miguel Armando (2015), “El episodio reformista en México (2012-2014): explorando las razones del cambio en la segunda alternancia”, Estudios Políticos, núm. 35, mayo-agosto 2015, pp. 11-38.

Miguel Armando López Leyva

Doctor en Ciencias Sociales con especialización en Ciencia Política por la Flacso–México. Investigador Titular en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Miembro del Consejo Mexicano de Investigación en Ciencia Política y de la Red de Investigadores de la Calidad de la Democracia en América Latina. Áreas de interés: democracia y movimientos sociales. Publicaciones recientes:  “Un itinerario académico desde la sociología política” en Hugo José Suárez y Kristina Pirker (comps.), Sociólogos y su sociología. Experiencias en el ejercicio del oficio en México, México, IIS-UNAM, 2014, 141-175; “Protesta social y acceso a la justicia: didáctica democrática en torno a disputas por el ejercicio de derechos” en René Millán Valenzuela (coord.), Vida pública en México: ¿Didáctica para la democracia?, México, IIS-UNAM, 2014, pp. 233-275.

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