Son exactamente 20 años los que marcan la distancia entre la primera elección de Lula en 2003 y su regreso al tercer mandato en 2023, después de sorprendentes vuelcos legales y políticos. A pesar de su gran experiencia, en este tercer mandato el presidente Lula tendrá nuevos y mayores desafíos para cumplir sus compromisos. Los desafíos surgen tanto en términos de retomar la capacidad del Estado para implementar políticas públicas como en la construcción de gobernabilidad, es decir, consolidar el apoyo político y la estabilidad para gobernar, no solo en el Parlamento, sino también con la sociedad.
Los actos golpistas con la invasión de las sedes de los tres poderes el 8 de enero no dejan dudas de que Lula tendrá al menos tres grandes desafíos para asegurar la gobernabilidad: 1) consolidar una base cohesionada en la Cámara de Diputados y el Senado, estableciendo un nuevo acuerdo en relación con las enmiendas parlamentarias; 2) restablecer el compromiso de las Fuerzas Armadas con las instituciones democráticas; 3 ) hacer frente a la extrema derecha organizada en redes, iglesias, cuarteles y calles.
Lula y sus ministros han hecho numerosas declaraciones sobre que la participación popular, ya sea directamente de los ciudadanos o a través de organizaciones, será de gran importancia en su gobierno. Y esto no solo se debe al valor democrático de la participación, sino también a la necesidad de constituir una amplia base social que apoye las políticas gubernamentales y se oponga a los movimientos antidemocráticos de extrema derecha, que, como señalamos, constituyen amenazas para la estabilidad política del gobierno y para la propia democracia brasileña.
Lo que pasó: gobiernos, juicio político, prisión y pandemia
El PT gobernó Brasil entre 2003 y 2016. Lula estuvo a cargo de la presidencia durante dos mandatos consecutivos, habiendo terminado el último con la mayor aprobación popular en la historia del país. Brasil había ganado peso y relevancia en la escena internacional, además de destacarse por el éxito de sus políticas sociales en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, Rousseff (elegida por Lula como su sucesora) enfrentó un escenario económico más desfavorable y vio erosionada su aprobación y apoyo popular en el Congreso, con protestas populares crecientes. A esto se sumó la operación Lava Jato, que reveló escándalos de corrupción en Petrobras, la petrolera estatal. Aunque involucró a políticos de diferentes partidos, sus efectos políticos desestabilizadores se sintieron principalmente en el Partido de los Trabajadores, entonces en el gobierno.
Todo este proceso culminó con el impeachment a Dilma Rousseff en 2016 y el arresto de Luís Inácio Lula da Silva en 2018. Con Lula detenido e impedido para postularse a la presidencia, la derecha y la extrema derecha que venían creciendo desde hace algunos años en la sociedad civil y en el ámbito institucional, lograron elegir a Jair Bolsonaro para un mandato presidencial que comenzó en 2019.
El gobierno de Bolsonaro estuvo marcado por una estrategia de gobierno basada en el conflicto y la difusión de fake news, además de medidas destinadas a desmantelar las políticas públicas, reduciendo el Estado en diversas áreas. El resultado fue un profundo desmantelamiento de las políticas públicas, con el ejecutivo federal actuando en contra de los gobiernos estatales e impidiendo la existencia de acciones coordinadas. El mayor ejemplo de esto fue el caso de la pandemia de Covid-19, cuyo desempeño tardío permitió que ocurrieran muertes prevenibles. Esta desestructuración también tuvo las consecuencias del aumento del hambre, pobreza y desempleo, reducción del desempeño escolar y aumento de la deserción, aumento de la deforestación y conflictos por la tierra, aumento de civiles con armas, de violencia letal, entre muchos otros indicadores sociales negativos.
Bolsonaro también deja como legado una relación poco transparente con el Congreso, con la importante ampliación del volumen de recursos bajo la potestad del legislativo. Finalmente, actuó como un mal perdedor y, no solo no reconoció su derrota en las urnas, sino que también cuestionó la fluidez del proceso electoral, sin ninguna base, movilizando y alentando a sus votantes a actos antidemocráticos.
Lo que está por venir
En su discurso inaugural, y en varias ocasiones durante el proceso de transición gubernamental, Lula anunció que tendrá tres grandes prioridades en el área social: 1) la lucha contra el hambre y la pobreza, con la renovación del Programa Bolsa Família y los programas de creación de empleo; 2) la mejora de los servicios de salud, con énfasis en la ampliación del Programa Farmácia Popular y el acceso a servicios especializados; 3) y la inversión en educación, con énfasis en la expansión de las escuelas de tiempo completo. Además, se destacan sus compromisos con el fortalecimiento de la democracia y sus instituciones, con la confrontación de las desigualdades sociales, étnicas, raciales y de género, así como la reanudación del protagonismo internacional de Brasil en el ámbito económico y ambiental.
Sin embargo, para garantizar el cumplimiento de esta agenda, además de reconstruir la maquinaria estatal, que fue desestructurada en su capacidad de supervisión y ejecución, Lula tendrá que garantizar la estabilidad económica y política. Para ello, además de asegurar la cohesión de su base aliada en el parlamento, y ampliar su apoyo con los sectores económicos y sociales organizados, Lula tendrá que actuar con fuerza para neutralizar y mitigar posibles acciones disruptivas de sus opositores más extremistas y contrarios a los valores democráticos. A continuación, detallamos tres grandes retos para la gobernabilidad.
El primer desafío se refiere a la construcción de una base de apoyo en el Congreso. Esto se constató incluso antes de asumir el cargo, con el éxito articulador para la aprobación de una Enmienda Constitucional que garantizaba la continuidad del pago de los programas de transferencia de ingresos, entre otras medidas. El nuevo gobierno ahora tiene 9 partidos, que componen sus 37 ministerios, los cuales representan hoy en conjunto más de la mitad de los escaños del congreso. Sin embargo, este apoyo no es estable para todas las pautas. Partidos como União Brasil, con una nueva asociación que se origina en partidos de derecha que apoyaron a Bolsonaro, y MDB, centro, tienden a votar de manera diferente al gobierno en varias agendas.
Además, algunos de los temas ya señalados como prioritarios por el Gobierno, como la reforma tributaria y la creación de una nueva ancla fiscal, requieren reformas constitucionales. Así, Lula tendrá que negociar con los llamados «partidos del centro» (que tradicionalmente no se vinculan al gobierno sobre bases programáticas) para ampliar su base y así aprobar enmiendas constitucionales, que requieren el 60% de votos favorables en Cámara y Senado.
Esta negociación pasará, entre otros temas, en torno a las llamadas «Emendas Parlamentares», una porción de recursos del Presupuesto Federal que puede tener destino directo definido por diputados y senadores. La cantidad asignada a tales enmiendas casi se triplicó durante el gobierno de Bolsonaro. La reciente decisión de la Corte Suprema consideró inconstitucional la asignación de estos recursos sin la identificación del parlamentario correspondiente –una práctica que se conoció como «Presupuesto Secreto»– pero no modificó el volumen de recursos bajo el control del Parlamento.
Sin embargo, una alianza fuerte en el Congreso no será suficiente para asegurar la gobernabilidad. Un segundo desafío se refiere a la necesaria reafirmación del compromiso con la democracia y sus instituciones por parte de las Fuerzas Armadas. El gobierno de Bolsonaro fue ocupado por un significativo contingente de militares en puestos de mando en todos los niveles jerárquicos, solo comparable al período en que el país vivió bajo una dictadura militar. Parte de este sector no solo apoyó abiertamente a Bolsonaro, sino también su cuestionamiento sobre el proceso electoral y los intentos fallidos de evitar que Lula asumiera el cargo de presidente. Hay fuertes indicios de que la Oficina de Seguridad Institucional, ocupada por personal militar y responsable de la seguridad del presidente de la República, fue confabuladora, o al menos hizo omisión, en los ataques del 8 de enero.
En este asunto, Lula todavía está buscando a tientas a dónde ir. El ministro de defensa, un civil con buenas relaciones con los militares, ha desempeñado el papel de intermediar en la relación con el gobierno, aunque a veces con declaraciones ambiguas. Hay un proceso de desmilitarización del gobierno, con el cese de numerosos militares que ocupaban cargos públicos. Entre las dimisiones, destaca la de Júlio César Arruda, comandante del ejército que pasó menos de un mes en el cargo y que habría estado confabulado con los actos del 8 de enero, haciendo uso de la estructura del ejército para ello. Es un escenario muy delicado, que también implica el descontento derivado de la redemocratización brasileña, tanto de la izquierda como de los militares, en relación con el castigo de los crímenes cometidos en la dictadura, reavivado por la Comisión Nacional de la Verdad, instalada durante el primer gobierno de Dilma Rousseff.
Finalmente, como tercer y quizás el mayor desafío, todavía existe la necesidad de prevenir otras amenazas de inestabilidad democrática en las calles, hechas a través de protestas violentas y antidemocráticas. Este punto de atención se coloca desde primera hora, ya que el día de las elecciones y la semana posterior al resultado, los bolsonaristas realizaron bloqueos de carreteras en todo el país, generando peligro de escasez. Los actos del 8 de enero representan así una continuidad de este proceso de movilización golpista, iniciado ya el día de las elecciones, y fuertemente estimulado por Bolsonaro, por su largo cuestionamiento, sin ninguna base, sobre la validez del proceso electoral.
Hasta ahora, Lula parece haber recuperado el control de la situación, con una respuesta fuerte y enérgica a los actos golpistas, que implicaron reunir a todos los gobernadores (incluso la oposición) y representantes de los otros poderes en una fuerte alianza para defender las instituciones democráticas, lo que resultó en una carta en defensa de la democracia. También estuvo el decreto de intervención federal en la Capital, pero de carácter civil, y no militar. Las acciones para identificar y sancionar a los responsables de la depredación de edificios públicos han sido ejemplares. Sin embargo, todavía es demasiado pronto para saber si tales acciones serán suficientes para frenar nuevos ataques a la democracia. El gobierno tendrá que permanecer permanentemente alerta y actuar para desmantelar los grupos extremistas que se organizan a través de las redes sociales, pero también dentro de las iglesias, especialmente evangélicas, y en cuarteles militares.
La participación como instrumento de gobernabilidad
Para enfrentar estos desafíos, Lula estructuró un centro de gobierno, similar a los anteriores, con cuatro carteras que dan cuenta de un correspondiente eje de articulación política: la Casa Civil, encargada de coordinar ministerios y monitorear políticas públicas prioritarias; la Secretaria de Relações Intergovernamentais (SRI), responsable de la relación con el parlamento y otras entidades de la federación (estados y municipios); la Secretaria de Comunicação Social (Secom), responsable de la comunicación oficial del gobierno con la sociedad; y, finalmente, la Secretaria Geral (SG), responsable de la interlocución con los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil, así como de la mediación de conflictos.
Si el papel de las tres primeras parece más evidente en los desafíos que enfrenta el gobierno – la Casa Civil actuando en la coordinación de políticas públicas y fortaleciendo las capacidades del Estado, la SRI en la consolidación de la base de apoyo y apoyo en el Congreso y, la Secom, actuando contra la máquina de difundir fake news – es la SG la que tiene una tarea fundamental para proporcionar apoyo social opuesto a la extrema derecha organizada en las calles. El simbolismo de una toma de posesión con cientos de miles de personas, que culminó en el ascenso de la rampa de Planalto y la entrega de la banda presidencial por el «pueblo brasileño», representado en su diversidad, ganó las portadas de los periódicos de todo el mundo, y no deja dudas sobre la estrategia de gobierno de Lula.
La participación en amplios procesos de movilización y la relación de Lula con los movimientos sociales se remonta a los orígenes del Partido de los Trabajadores y del propio presidente, quien comenzó su vida política como líder sindical. Sin embargo, como el propio Lula ha dicho muchas veces, este no es un gobierno de él o del PT, sino de un frente amplio en defensa de la democracia, los derechos humanos y los valores consagrados en la Constitución de 1988, en oposición a las medidas autoritarias y la simpatía por la dictadura declarada por Bolsonaro. Este frente reúne a partidos políticos y actores que alguna vez se opusieron al PT, como es el caso del propio vicepresidente, Geraldo Alckmin, quien ya se postuló contra Lula en las elecciones presidenciales y Simone Tebet, quien quedó en tercer lugar en esta última disputa. También hay personas que habían roto con el partido en momentos anteriores, como Marina Silva, que después de 15 años vuelve a ser ministra de Medio Ambiente.
Pero este frente amplio, aún con su diversidad ideológica, tiene un acuerdo con la promoción de espacios participativos, ya que estos están inscritos en el texto constitucional. Por supuesto, hay una variación en el nivel de compromiso, pero ciertamente no una pared. Igualmente, a lo largo de sus gobiernos, el PT estableció mecanismos de participación social que ampliaron enormemente el alcance del partido en relación con amplios sectores sociales que no necesariamente tenían algún tipo de alineación o predilección partidista.
Además de la expansión de los consejos, la realización de conferencias masivas, la celebración de reuniones y mesas de trabajo, fue la creación de políticas públicas dirigidas a las necesidades de audiencias específicas, en diálogo con sus organizaciones representativas, lo que ayudó a consolidar una amplia base de apoyo social. Desde el programa de cisternas en el semiárido hasta el programa de adquisición de alimentos dirigido a pequeños agricultores, pasando por la política nacional para la población sin hogar, existen numerosos ejemplos de políticas que han sido elaboradas, y a veces implementadas, mutuamente por el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil.
En este tercer mandato, ya durante el proceso de transición gubernamental, los movimientos y las organizaciones de la sociedad civil ganaron protagonismo en el proceso que fue bastante representativo. Esto sucedió a través de 31 grupos de trabajo temáticos, que reunieron a representantes de organizaciones de la sociedad civil y que estuvo en posición de igualdad con el Consejo Político, el cual reunió a representantes de partidos políticos, como un espacio de diálogo y articulación. Ahora esta instancia pasará a ser permanente, con la instalación de un Consejo del mismo nombre vinculado a la Secretaria-Geral da Presidência.
Además de la Secretaria-Geral, con su misión específica, existe una composición ministerial orientada a incorporar sectores de la sociedad civil al gobierno. Al observar la composición ministerial, alrededor de 10 carteras fueron ocupadas por personas que no están formalmente afiliadas a ningún partido político y, por lo tanto, no están a cargo de la composición para la gobernabilidad parlamentaria. Algunos de ellos tienen una trayectoria vinculada al servicio público, pero otros son personas con reconocida trayectoria en la defensa de causas y movimientos como son el caso de Anielle Franco, ministra de igualdad racial, Sílvio Almeida, ministro de derechos humanos, Margareth Menezes, ministra de cultura, o incluso Sonia Guajajara, afiliada al PSOL pero que fue designada por organizaciones del movimiento indígena. Todas estas personas traen consigo dentro del gobierno el apoyo de amplios sectores sociales que no tienen ninguna conexión histórica con el Partido de los Trabajadores, especialmente la población negra e indígena.
Los discursos de Lula y sus ministros no dejan dudas sobre la prioridad de dar espacio a la sociedad civil en sus gobiernos. Lejos de ser mera retórica o un guiño a sus partidarios, se trata de una apuesta necesaria para asegurar el propio apoyo del gobierno y la continuidad de la democracia. Hay estudios que muestran que uno de los factores más importantes para explicar cómo las transiciones democráticas más largas y estables de los países se relacionan con la duración de las movilizaciones pacíficas (no armadas) existentes en el proceso de redemocratización. No por casualidad la elección de Lula volvió a llevar al poder a una amplia coalición política, mucho más allá de la izquierda, muy similar a la que luchó por el » Diretas Já» durante el proceso de redemocratización en el país, la cual necesitará una vez más actuar institucionalmente, y en las calles, en defensa de los derechos democráticos y evitar retrocesos.
Las instituciones brasileñas han demostrado su resiliencia resistiendo y actuando con fuerza para enfrentar las acciones golpistas y antidemocráticas. Pero no son suficientes si no hay un fuerte proceso de movilización de la sociedad en defensa de la democracia, en oposición a una extrema derecha organizada que no tiene ningún compromiso con la constitución brasileña.
[Texto traducido por Carlos G. Torrealba M.]
Referencias
Bezerra, C. P. (2020). Ideología y gobernabilidad: políticas participativas en los gobiernos de pt. Tesis doctoral, Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas, Universidad de São Paulo, São Paulo. doi:10.11606/T.8.2020.tde-05112020-200447.
Bezerra, C. P. (2022). ¿Por qué los partidos políticos promueven la gobernanza participativa? El caso del Partido de los Trabajadores de Brasil, Estudios de Política Crítica, 16:2, 181-203, DOI: 10.1080/19460171.2022.2027256
Mohammad Ali Kadivar, Adaner Usmani, Benjamin H Bradlow. (2020). The Long March: Deep Democracy in Cross-National Perspective, Social Forces, Volumen 98, Número 3, marzo, páginas 1311-1338, https://doi.org/10.1093/sf/soz050
